Getting Brexit done - a continuous process

Ramona Bloj - Eric Maurice 

It is only on 1st January 2021, if no postponement is decided, that the UK will truly enter the post-Brexit era. The form that this will take, for the United Kingdom as well as for the European Union, is what is at stake in the so-called negotiations over the "future relationship".

For the 27 Member States, the aim of these negotiations is simple: to maintain the closest possible links with what was the Union's third most populous country and its second largest economy, without undermining the achievements of European integration, first and foremost of which is the single market. The discussions will therefore be complex and difficult. According to the political declaration accompanying the withdrawal agreement, the aim is to establish "ambitious, broad, deep and flexible partnership across trade and economic cooperation with a comprehensive and balanced Free Trade Agreement at its core, law enforcement and criminal justice, foreign policy, security and defence and wider areas of cooperation"[1].

The EU will try to limit the negative impact of Brexit and to maintain European unity, while succeeding in concluding the negotiations before the end of the year. To this end, the 27 Member States have decided to retain the methodology which enabled them to successfully conclude the negotiations over the British withdrawal.

A gradual transition to permanent withdrawal

The transition period starting on 1st February should help to avoid a sudden break and to settle the final conditions of the withdrawal. It had been agreed earlier, for Brexit which should have taken place on 29th March 2019, for a period of 21 months, i.e. until the end of December 2020. The withdrawal agreement foresees that the United Kingdom and the European Union might extend it once by mutual agreement, for a maximum period of 2 years as decided by the Brexit negotiators on 22nd November 2018, i.e. until 31st December 2022.

Boris Johnson's government has nevertheless said it will not request such an extension. What will happen during this transitional phase?

Put simply, nothing will change. The European Union will treat the UK like any other EU Member[2], it will retain all of its access rights to the internal market and will continue to apply and therefore enjoy full Union rights, including the rules that are to be adopted during the transition period.

Moreover, the British will remain, even in the event of disagreement, under the authority of the EUJC (provided for in the 2019 agreement). In the event of a dispute over the agreement itself, political consultation will take place in a Joint Committee. If no solution is found, the dispute will be submitted to specific arbitrators as in all international agreements. The decision taken will be binding for both parties; in the event of non-compliance, the arbitration panel may fix a lump sum or penalty payment to be paid to the injured party[3].

The changes expected in the European institutions

While the United Kingdom has not appointed a Commissioner to the Commission chaired by Ursula von der Leyen, it is the turn of the European Parliament to take note of the departure of the British.

On 1st February 2020 only 705 MEPs will sit in Strasbourg as the 73 British MEPs will leave office. Of these 73 seats, 46 will be temporarily frozen in the event of further enlargement. The remaining 27 seats have already been distributed among several Member States: + 5 seats for France and Spain, + 3 seats for Italy and the Netherlands, + 2 seats for Ireland, + 1 seat for Romania, Austria, Denmark, Croatia, Finland, Sweden, Slovakia, Poland and Estonia. These Members of the European Parliament, elected in May 2019, will finally be able to sit. This new configuration in Parliament might lead to new balances of power within its ranks: Renew group will lose 11 seats, the Greens 6, the S&D 6, and GUE/NGL 1. The EPP will gain 5 seats, Identity and Democracy (ID).

Regarding the composition of committees and subcommittees, the list of members will be finalised once the new composition of Parliament has been confirmed, following the redistribution of seats between Member States[4].

It is also to be expected that the balance within the Council will be more fragile, in particular because of the qualified majority rule (Art. 16 § 4 TFEU).

Michel Barnier at the centre of affairs

The negotiations on the future relationship will be led by Michel Barnier, who led the ones on the conditions of the withdrawal and has managed to retain the confidence of the political and institutional players in Brussels and in the capitals of the Member States. He will be supported by a reinforced team of nearly 80 people, known as the Task Force for relations with the United Kingdom (UKTF) and attached to the Commission's Secretariat-General.

Michel Barnier, who has the rank of Director-General of the Commission, will have authority over all the Directorates-General to coordinate work on all aspects of the negotiations. The Commissioners, notably Phil Hogan, in charge of trade, will work closely with the Chief Negotiator.

From one negotiation to the next, and from one Commission to the next, some appointments reflect a concern to conduct the process as smoothly as possible. The new Director General for Trade is Sabine Weyand, former assistant to Michel Barnier, the lynchpin to the withdrawal agreement. Michel Barnier's second deputy in the previous task force, Stéphanie Riso, is now Deputy Head of Commission President Ursula von der Leyen's Cabinet. Michel Barnier's new deputies are Clara Martinez Alberola, who headed Jean-Claude Juncker's cabinet as Commission President, and Paulina Dejmek Hack, former economic advisor to Jean-Claude Juncker.

The structure established in 2017 to coordinate the work between the Commission, the Council, the Parliament and the capitals is also being maintained. The Task Force will be in permanent contact, particularly during the negotiation rounds, with the Member States, who will work in the Council under the leadership of Didier Seeuws. In the Parliament, the steering group, currently chaired by Guy Verhofstadt (Renew, BE), will be regularly informed by Michel Barnier.

A tight schedule

The first step will be to approve Michel Barnier's negotiating mandate. It will be presented by the Commission as soon as the United Kingdom withdraws, with the aim of launching discussions "at the end of February or the first days of March"[5].

Negotiations will take place in rounds of several days, with thematic groups working in parallel. Unlike the withdrawal process, some of these rounds might be held in London. An initial assessment will be made at a high-level conference between the European Union and the United Kingdom at the end of June. It is at that time that the two parties will have to decide, by 1st July at the latest, whether or not to extend the transition period beyond 31st December 2020 for 1 or 2 years, to allow themselves more time to conclude the negotiations.

1 July is also the date on which the European Union and the United Kingdom have committed to try to conclude and ratify a new fisheries agreement, which will, in particular, regulate access to British waters for European fishermen and the management of stocks jointly through annual quotas.

The date of 30th June is the deadline that the two parties have set to assess their respective equivalence in financial services, a process that will review some 40 sectors. The decision on whether or not to grant financial equivalence to the United Kingdom will be taken by the European Union, with no direct link to the overall negotiation and, in particular, trade.

A further reciprocal assessment will be carried out, until the end of the year, on personal data protection regulations and mechanisms, with a view to adopting "adequacy decisions" to allow the free flow of data between the EU and the UK. Priority in the evaluation will be given to respect for data and freedoms in the context of police and judicial cooperation.

For an agreement on the future relationship, be it comprehensive, commercial or extended to some sectors, to enter into force on 1st January 2021 after the end of the transitional period, it will have to be ratified by the UK and the EU. It must also have been approved by the European Heads of State and Government. The desirable timetable would therefore be the conclusion of an agreement at the beginning of October 2020, approval by the European Council on 15 and 16 October, and parliamentary ratification in November and December.

The actual negotiating time is therefore reduced to 7 or 8 months and EU leaders have already indicated that it will be extremely difficult to reach a comprehensive agreement in such a short period of time. As British Prime Minister Boris Johnson has for the moment ruled out any extension of the transition period, it is therefore necessary to define the priority aspects on which agreement is needed to avoid a "no deal" situation on 1st January 2021.

A three-part agreement

The Union is planning a comprehensive partnership agreement which will include three main components: a general component, an economic component and a security component. Supplementary agreements may be concluded at the same time or later.

Of all the areas of the future relationship to be defined, three are crucial to avoid a no deal in which the links between Europeans and the British would no longer be regulated: trade, fisheries and security (internal and external). These are the three areas on which the 27 Member States will focus their efforts as a matter of priority, while financial services, the sector in which the United Kingdom has a surplus balance with the European Union, could be negotiated in a second stage.

To simplify the ratification process, it will also be in the EU's interest to conclude, as a first step, an agreement containing exclusively "Community" provisions requiring only the ratification of the European Parliament. "Mixed" subjects, such as investment agreements, which also require ratification by national parliaments and some regional parliaments (43 in total), would also be negotiated at a later stage.

The heart of the agreement will be a free trade agreement, which Michel Barnier sums up with the formula "zero tariffs, zero quotas, zero dumping". But the absence or low level of customs duties and quotas will depend on the absence of dumping on the part of the United Kingdom. "The level of ambition of our future free trade agreement will be proportional to the level and quality of the rules of the economic game between us."

The concept of the "level playing field", which describes the European willingness to maintain quality rules of the game, is expected to play as important a role in the negotiations as the "backstop" in the discussions on withdrawal. It covers the maintenance of regulatory, fiscal and environmental standards as close as possible to European standards, on 1 January 2021 but above all in the future, to ensure that the European Union does not become an unfair competitor.

In parallel with the negotiations on the future relationship, the European Union and the United Kingdom will have to establish the protocol on the Irish border, which is the thorniest issue in the withdrawal agreement. A joint committee is to define which products will be allowed to cross the border between the British Province of Northern Ireland and the Republic of Ireland - and thus enter the single market - and which will have to remain in Northern Ireland. The difference between the two categories will decide on the customs controls to be introduced between Northern Ireland and the rest of the United Kingdom. The organisation, responsibility and supervision of these controls must also be detailed.

The transitional period is decisive for the future relationship between the European Union and the first Member State to leave it, as is the transitional period for the completion of the withdrawal agreement. As in the first negotiations, there will be many issues that might ruin everything.

The framework of future relations between the European Union and the United Kingdom
(Political declaration signed on October 2019)

[1] Political declaration establishing the framework of future relations between the EU and the UK, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12019W/DCL(01)&from=EN
[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/MEMO_18_6422 
[3] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_18_6422 
[4] https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20200115IPR70329/composition-des-commissions-parlementaires-apres-le-brexit
[5] Michel Barnier, speech in Stockholm on 9th January, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_20_13
[6] Realised with Kenza Bensaid and Myriam Dziewit Benallaoua

Publishing Director: Pascale JOANNIN



European issues n°544 28th January 2020


Accomplir le Brexit, un processus continu

Ramona Bloj - Eric Maurice 

Le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, le 31 janvier à minuit (heure de Bruxelles), est un événement avant tout symbolique, car les Britanniques vont continuer à suivre les règles de l'Union pendant la période de transition prévue par l'accord de retrait, jusqu'au 31 décembre 2020. 

Ce n'est que le 1er janvier 2021, si aucun report n'est décidé, que le Royaume-Uni entrera vraiment dans l'ère post-Brexit. La forme que prendra cette dernière, pour le Royaume-Uni comme pour l'Union européenne, est l'enjeu de la négociation dite " sur la relation future ".

Pour les 27 Etats membres, l'objectif de cette négociation est simple : maintenir les liens les plus étroits possibles avec ce qui était le troisième pays le plus peuplé de l'Union et sa deuxième économie, sans qu'il soit porté atteinte aux acquis de l'intégration européenne, au premier rang desquels figure le marché unique. Les discussions seront donc complexes et difficiles. Il s'agit, selon la déclaration politique qui accompagne l'accord de retrait, de mettre en place "un partenariat ambitieux, large, approfondi et souple en matière de coopération commerciale et économique - avec en son centre un accord de libre-échange complet et équilibré -, de services répressifs et de justice pénale, de politique étrangère, de sécurité et de défense, ainsi que dans des domaines de coopération plus larges".[1]

Il s'agira de limiter l'impact négatif du Brexit et de maintenir l'unité des Européens, tout en parvenant à conclure la négociation avant la fin de l'année. Pour cela, les 27 Etats membres ont décidé de conserver la méthodologie qui leur a permis de mener à bien la négociation sur le retrait britannique.

Une transition progressive vers un retrait définitif

La période de transition qui s'ouvre le 1er février devrait permettre d'éviter une rupture brutale et de régler les conditions définitives du retrait. Elle avait été convenue auparavant, pour un Brexit qui aurait dû avoir lieu le 29 mars 2019, pour une durée de vingt-et-un mois, donc jusqu'à fin décembre 2020. L'accord de retrait prévoit que le Royaume-Uni et l'Union européenne pourraient la prolonger ce délai une fois, d'un commun accord, pour une durée maximum de deux ans, conformément à ce que les négociateurs du Brexit ont décidé le 22 novembre 2018, soit jusqu'au 31 décembre 2022. Le gouvernement de Boris Johnson s'est néanmoins interdit de demander une telle prolongation. Que va-t-il se passer durant cette phase de transition ?

Pour simplifier, rien ne changera. L'Union européenne traitera le Royaume-Uni comme un État membre[2], il conservera tous ses droits d'accès au Marché intérieur et continuera d'appliquer et donc de bénéficier de l'ensemble du droit de l'Union, y compris les règles qui seraient adoptées pendant la transition.

De plus, les Britanniques resteront, même en cas de désaccord, sous l'autorité de la Cour de Justice de l'Union (prévu par l'accord de 2019). En cas de différend portant sur l'accord en lui-même, une consultation politique aura lieu au sein d'une commission mixte. Si aucune solution n'est trouvée, le litige sera soumis à des arbitres spécifiques comme dans tous les accords internationaux. La décision prise sera contraignante pour les deux parties ; en cas de non-respect, le groupe spécial d'arbitrage pourra fixer une somme forfaitaire ou une astreinte à verser à la partie lésée[3].

Les changements attendus au sein des institutions européennes

Si le Royaume-Uni n'a pas nommé de commissaire au sein de la Commission présidée par Ursula von der Leyen, c'est au tour du Parlement européen de prendre acte du départ des Britanniques.  Le 1er février 2020, les députés européens ne seront donc plus que 705 à siéger à Strasbourg, puisque les 73 députés britanniques quitteront leur fonction. Sur ces 73 sièges, 46 seront temporairement gelés dans l'éventualité d'un nouvel élargissement. Les 27 restants sont d'ores et déjà répartis entre plusieurs États membres : +5 sièges pour la France et l'Espagne, +3 sièges pour l'Italie et les Pays-Bas, +2 sièges pour l'Irlande, +1 siège pour la Roumanie, l'Autriche, le Danemark, la Croatie, la Finlande, la Suède, la Slovaquie, la Pologne et l'Estonie. Ces députés européens, élus en mai 2019, pourront enfin siéger. Cette nouvelle configuration du Parlement pourrait éventuellement créer des nouveaux rapports de force : le groupe Renew perdra 11 sièges, celui des Verts 6, les Socialistes et démocrates (S&D) 6, le groupe de la Gauche unitaire (GUE/NGL) 1. Le groupe du Parti populaire européen (PPE) en gagnera 5, celui d'Identité et démocratie 3. 

Suite à la redistribution des sièges entre les États membres,[4] la liste des membres des commissions et sous-commissions sera finalisée une fois la nouvelle composition du Parlement confirmée.

Il faut également s'attendre à un équilibre plus fragile au sein du Conseil, notamment à cause de la règle de la majorité qualifiée (art. 16 § 4 TFUE).

Michel Barnier au coeur du dispositif

La négociation sur la relation future sera menée par Michel Barnier, qui a mené celle sur les conditions du retrait britannique et qui a su conserver la confiance des acteurs politiques et institutionnels à Bruxelles comme dans les capitales des Etats membres. Il s'appuiera sur une équipe renforcée de près de 80 personnes, baptisée task-force pour les relations avec le Royaume-Uni (UKTF) et rattachée au Secrétariat général de la Commission.

Michel Barnier, qui a rang de directeur général de la Commission, aura autorité sur l'ensemble des directions générales afin de coordonner le travail sur tous les aspects de la négociation. Les commissaires, notamment Phil Hogan, en charge du commerce, travailleront étroitement avec le négociateur en chef.

D'une négociation à l'autre, et d'une Commission à l'autre, certaines nominations témoignent d'un souci de mener au mieux le processus. La nouvelle directrice générale au commerce est Sabine Weyand, ancienne adjointe de Michel Barnier et cheville ouvrière de l'accord sur le retrait. La deuxième adjointe de Michel Barnier dans la task force précédente, Stéphanie Riso, spécialiste des affaires financières, est désormais cheffe de cabinet adjointe de la Présidente de la Commission Ursula von der Leyen. Les nouvelles adjointes de Michel Barnier sont deux anciennes collaboratrices de Jean-Claude Juncker : Clara Martinez Alberola, qui a dirigé son cabinet à la présidence de la Commission ; et Paulina Dejmek Hack, son ancienne conseillère économique.

L'organisation mise en place en 2017 pour coordonner le travail entre la Commission, le Conseil, le Parlement et les capitales est également maintenue. La task force sera en contact permanent, en particulier pendant les cycles de négociations, avec les Etats membres, qui travailleront au Conseil sous la direction de Didier Seeuws. Au Parlement, le groupe de pilotage, pour l'heure présidé par Guy Verhofsdadt (Renew, BE), sera régulièrement informé par Michel Barnier.

Un calendrier serré

La première étape sera d'approuver le mandat de négociation de Michel Barnier. Il sera présenté par la Commission dès le retrait britannique, avec comme objectif de lancer les discussions "fin février ou dans les premiers jours de mars"[5]. La négociation se déroulera par cycles de plusieurs jours, avec des groupes thématiques travaillant en parallèle. Contrairement au processus de retrait, certains de ces cycles pourraient se tenir à Londres. Un premier bilan sera établi lors d'une conférence de haut niveau entre l'Union européenne et le Royaume-Uni fin juin. C'est à ce moment-là que les deux parties devront décider, au plus tard le 1er juillet, de prolonger ou non, pour un ou deux ans, la période de transition au-delà du 31 décembre 2020, afin de se donner plus de temps pour conclure les négociations.

Le 1er juillet est également la date à laquelle l'Union européenne et le Royaume-Uni se sont engagés pour tenter de conclure et ratifier un nouvel accord de pêche, qui règlementera en particulier l'accès des eaux britanniques aux pêcheurs européens, la gestion des stocks en commun par le biais des quotas annuels.

La date du 30 juin est le délai que les deux parties se sont fixé pour évaluer leurs équivalences respectives en matière de services financiers, un processus qui passera en revue une quarantaine de secteurs. La décision d'accorder ou non l'équivalence financière au Royaume-Uni sera prise par l'Union européenne, sans lien direct avec la négociation globale et, en particulier, commerciale.

Une autre évaluation réciproque sera menée, jusqu'à la fin de l'année, sur les réglementations et mécanismes en matière de protection des données personnelles, dans le but d'adopter des "décisions d'adéquation" pour permettre la libre circulation des données entre l'Union européenne et le Royaume-Uni. La priorité dans l'évaluation sera donnée au respect des données et des libertés dans le cadre de la coopération policière et judiciaire.

Pour qu'un accord sur la relation future, qu'il soit global, commercial ou étendu à quelques secteurs, entre en vigueur le 1er janvier 2021 au lendemain de la fin de la période de transition, il devra avoir été ratifié par le Royaume-Uni et l'Union européenne. Il devra également avoir été approuvé par les chefs d'Etat et de gouvernement européens. Le calendrier souhaitable serait donc la conclusion d'un accord au plus tard début octobre 2020, une approbation par le Conseil européen des 15 et 16 octobre, et une ratification parlementaire en novembre et décembre.

Le temps de négociation réelle s'en trouve donc réduit à sept ou huit mois et les dirigeants européens ont déjà fait savoir qu'il serait extrêmement difficile de parvenir à un accord global en si peu de temps. Le Premier ministre britannique, Boris Johnson, ayant pour l'heure exclu toute extension de la période de transition, il convient donc de définir les aspects prioritaires pour lesquels un accord est nécessaire pour éviter une situation de "no deal" au 1er janvier 2021.

Un accord en trois volets

L'Union envisage un accord de partenariat global qui inclura trois grandes composantes : un volet général, un volet économique et un volet sur la sécurité. Des accords complémentaires pourront être conclus dans le même temps, ou plus tard.

Parmi tous les domaines de la relation future à définir, trois sont cruciaux pour éviter un "no deal" dans lequel les liens entre Européens et Britanniques ne seraient plus réglementés : le commerce, la pêche et la sécurité (intérieure et extérieure). Ce sont les trois domaines sur lesquels les 27 Etats membres vont faire porter leur effort en priorité. Les services financiers, secteur dans lequel la balance du Royaume-Uni avec l'Union européenne est excédentaire, pourraient être négociés dans un second temps.

Pour simplifier le processus de ratification, l'Union européenne aura également intérêt à conclure, dans un premier temps, un accord qui ne comporte que des dispositions "communautaires" ne nécessitant que la ratification du Parlement européen. Les sujets "mixtes", comme les accords sur les investissements, qui doivent être en outre ratifiés par les parlements nationaux et certains parlements régionaux (43 au total), seraient également négociés plus tard.

Le cœur de l'accord sera un accord de libre-échange, que Michel Barnier résume par la formule "zéro droits de douane, zéro quotas, zéro dumping". Mais l'absence ou le faible niveau de droits de douane et de quotas dépendra de l'absence de dumping du Royaume-Uni. "Le niveau d'ambition de notre futur accord de libre-échange sera proportionnel au niveau et à la qualité des règles du jeu économique entre nous"[6]. Comme le souligne le négociateur en chef, le Royaume-Uni représente 9% des échanges commerciaux des 27, tandis que l'Union représente 43% des exportations et 50% des importations du Royaume-Uni.

Le concept de "level playing field" (conditions équitables), qui décrit la volonté européenne de maintenir des règles du jeu de qualité, est appelé à jouer dans la négociation un rôle aussi important que celui de "backstop" dans les discussions sur le retrait. Il recouvre le maintien de normes réglementaires, fiscales et environnementales le plus proche possible des normes européennes, au 1er janvier 2021 mais surtout à l'avenir, pour assurer à l'Union européenne que son voisin britannique ne deviendra pas un compétiteur déloyal.

En parallèle des négociations sur la relation future, l'Union européenne et le Royaume-Uni devront mettre en place le protocole sur la frontière irlandaise, question la plus épineuse de l'accord de retrait. Un comité mixte doit définir les produits qui pourront franchir la frontière entre la province britannique d'Irlande du Nord et la République d'Irlande - et ainsi entrer dans le marché unique - et ceux qui auront vocation à rester en Irlande du Nord. La différence entre les deux catégories décidera des contrôles douaniers à instaurer entre l'Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. L'organisation, la responsabilité et la supervision de ces contrôles doivent également être détaillés.


Décisive pour la relation future entre l'Union européenne et son premier Etat membre à la quitter, la période de transition l'est également pour l'achèvement de l'accord de retrait. Comme dans la première négociation, les sujets pouvant tout faire échouer seront nombreux.

Annexe [7]

Le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni

(Déclaration politique signée en octobre 2019)

 [1] Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:12019W/DCL(01)&from=FR
[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/MEMO_18_6422
[3] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_18_6422
[4] https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20200115IPR70329/composition-des-commissions-parlementaires-apres-le-brexit
[5] Michel Barnier, discours à Stockholm le 9 janvier, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_20_13
[6] Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni
[7] Réalisée avec Kenza Bensaid et Myriam Dziewit Benallaoua                                


Directeur de la publication : Pascale JOANNIN



Questions d'Europe n°544 - 28 janvier 2020